摘要：《国有建议用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发【2018】4号）规定，国有建设用地使用权出让价格评估在土地估价报告的“估价结果部分”，应有明确的底价决策建议及理由。而在现实中很多估价报告的底价决策建议及理由非常苍白，甚至只有建议没有对比没有理由。本文从政策、成本、市场等方面进行分析，以期为同行们提供专业意见，让土地估价专业评估师出具高质量的《土地估价报告》。

关键词：出让底价     最低限价标准    底价决策建议及理由

《国有建议用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发【2018】4号）明确：开展土地使用权出让地价评估，目的是为出让方通过集体决策确定土地出让底价或核对应补缴地价款提供参考依据；但仅提供评估价格还不够，还要在土地估价报告的“估价结果部分”，给出明确的底价决策建议及理由。而在现实中很多估价报告的底价决策建议及理由非常苍白，有的只有建议、没有对比、没有理由，甚至有的估价机构出具的估价报告直接就没有底价决策建议。笔者结合近几年工作经验，从政策、成本、市场、土地估价师专业判断等等角度进行举例分析，以期引起同行们对该问题的关注及进一步探讨，让土地估价专业评估师出具高质量的《土地估价报告》。

一、土地出让底价的确定原则

出让底价是由市、县级自然资源主管部门或出让地价决策机构以土地估价报告的估价结果为重要依据，经集体决策，综合确定的拟出让宗地的最低出让价格。土地出让底价的确定应符合国家和地方相关政策、考虑拟出让宗地的产业性质、土地市场状况、房地产市场调控政策、调控方向，并兼顾当前利益和长远利益，综合确定拟出让宗地的出让底价。

二、底价决策建议

土地估价专业评估师依据规划设计条件、通过实地查勘、收集相关估价资料，采用相关方法综合确定土地使用权价格。在评估方法的选择上须在三种专业技术方法和两种基本方法中至少各选一个方法，这种要求表明国家层面从“住房不炒”宏观调控的大背景下，对土地市场现状和土地成本构成、区域地价水平及地价管理政策的同样关注。比如基准地价系数修正法代表了政府宏观政策或政府的意志，市场比较法代表了多数土地竞买人的意志，剩余法（假设开发法）为估价师模拟市场和开发流程，从一般开发商或竞买人能接受的角度剥离成本、税费、利润等得到的土地使用权价格。一般来说，市场比较法（原则上不得采用竞价轮次较多溢价率较高的交易实例、不能采用楼面地价历史最高或最低水平的交易实例）结果最符合市场价格水平，成本逼近法结果一般为土地所有人或产权人能接受的最低价格，而假设开发法一般是估价期日开发商能接受的最高价格。

土地估价师应该按什么价格来建议呢？我们认为，不同用途、不同位置、不同规划设计条件、不同竞买条件、不同市场状况，建议底价应有所不同，比如在开发商或潜在竞买人较多、对未来预期普遍看好的市场条件下可以直接将市场比较法结果作为土地出让底价；在市县重点扶持产业、高新技术产业等我们可以按基准地价法结果或成本逼近法结果作为建议底价；在市场不太明朗情况下可以采用不同估价方法的加权算术平均数作为建议出让底价等等，不一而足。提供高质量的土地估价报告，不仅需要我们有专业的土地估价理论知识，还需要我们土地估价专业评估师非常熟悉当地的土地市场状况、法律法规，了解政府产业政策、认真分析潜在购买人的心理预期，对未来不动产市场做出正确的预判，使最终的评估价格客观、公正，最终能在市场上实现。

三、底价建议依据及理由

拟出让土地估价结果与出让底价有较强的关联性，从理论上说，估价结果应大于等于出让底价，故建议依据及理由可以从政策、成本、市场等角度进行分析论证，然后综合确定土地出让底价。

1.从政策角度考虑

（1）《国务院关于加强土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）指出，各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地；《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）规定，工业用地出让底价不得低于工业用地最低价标准，国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低标准，并于2007年1月实施《全国工业用地出让最低价标准》。

（2）《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部21号令）规定，协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让底价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。按政策规定，协议出让最低价标准也是出让土地的最低价标准。换句话说，协议出让最低价、工业用地出让底价这两个标准即是目前现行政策规定的国有建设用地出让最低价标准。

（3）《国有建议用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发【2018】4号）6.3.1协议出让情况下，当地未公布协议出让最低价标准的，按拟出让土地所在土地级别基准地价的70%测算对比；拟出让土地在基准地价覆盖范围外的，按本规范成本法的要求，与土地取得的各项成本费用之和进行对比。评估结果低于协议出让最低价标准的，应在土地估价报告中有明确提示。

例：①根据国土资源部《关于调整工业用地出让最低标准实施政策的通知》（国土资发〔2009〕56号），工业用地无论何种形式出让，出让底价都不得低于工业用地最低价标准（涉及特殊情形的除外），《山东省国土资源厅关于执行新的土地等别的通知》（鲁国土资字〔2009〕425号）明确德州市德城区土地等别为九等，最低限价标准为204元/平方米，即出让底价不得低于204元/平方米，本次评估价格为371元/平方米，高于最低出让价格标准。

②《德州市人民政府关于公布实施德州市中心城区土地级别与基准地价的通知》 (德政字〔2020〕11号)规定，出让国有建设用地使用权起始价不得低于基准地价的70%。估价对象属于德州市中心城区二级住宅用地、三级商服用地范围内。二级住宅用地基准地价为3450元/平方米，三级商服用地基准地价为1550元/平方米。则住宅用地最低不得低于2415元/平方米，商服用地最低不得低于1085元/平方米。本次评估价格6529.84元／平方米，高于基准地价，大于最低限价标准。

③这是一个土地出让年期仅有30年弹性出让的案例。评估价格190.07元/平方米，低于最低限价标准204元/平方米，低于《德州市人民政府关于公布实施中心城区土地级别与基准地价的通知》 (德政字 [2017]11号)规定协议出让国有建设用地使用权最低价不得低于基准地价（300元/平方米）的70%即210元/平方米。单纯从结果上看肯定不符合以上政策标准，但根据国土资源部关于发布实施《全国工业用地出让最低价标准》的通知（国土资发【2006】 307号）第四条：对低于法定最高出让年期（ 50年）出让工业用地，或采取租赁方式供应工业用地的，所确定的出让价格和年租金按照一定的还原利率修正到法定最高出让年期的价格，均不得低于本《标准》。年期修正必须符合《城镇土地估价规程》（ GB/T18508-2014）的规定，还原利率不得低于同期中国人民银行公布的人民币五年期存款利率。

本次评估设定土地使用年限为30年，低于最高50年年期，还原利率为6%，高于同期中国人民银行公布的人民币五年期存款利率2.75% ；

Pt = P0 × K            K=[1-1/（1+r）m]/ [1-1/（1+r）n]

Pt ---- 年期修正后的宗地价格   P0 ---- 年期修正前的比较实例价格

       K ---- 年期修正系数           r-------土地还原利率

       m ---- 基准地价标准年期       n-------待估宗地使用年期

K=[1-1/（1+r）m]/ [1-1/（1+r）n]

=[1-1/（1+6%）50]/ [1-1/（1+6%）30]

=1.145082

进行年期修正后价格P50 = P30×K = 190.07×1.145082=217.65（元/平方米）

217.65元/㎡>最低限价210元/㎡>保留价204元/㎡；通过以上比较，建议底价大于国家、省级和市级标准，同时也保证了土地所有者权益。

2.从市场角度考虑

从市场角度考虑是依据估价中的替代原则,评估土地价格也同样遵循替代规律，某块土地的价格，受其它具有相同使用价值的地块，即同类型具有替代可能的地块价格所牵制。这要求我们土地估价师注意搜集、整理、统计历史成交情况，尤其近期交易土地起始价、竞价轮次、溢价率等状况，从不动产登记中心、大型房地产交易网络平台、大型或连锁店较多的二手房经纪公司等了解近期房地产市场交易状况的多寡，关注外地尤其是全国知名或百强房地产企业来估价对象城市的意愿程度等等，比如我们北方一个房地产市场价格直追德州市区的小小齐河县却云集了“碧桂园、恒大、万科、中海、万达、中梁、融创、绿城”等等房地产大鳄，开发商对未来的预期就是“齐河融入济南”这个大背景。我们估价师只有对这些市场行情、城市发展潜力有了充分了解，对土地市场运行趋势做出正确的预判，才能让估价结果贴近市场，让估价结果真正在市场上实现成交。

例：土地估价专业评估师通过选取同区域、近期成交的、同类型土地的出让地价成交价格作为比较案例（选取了2020年7月7日成交的环保专用高性能过滤材料产业化项目、2020年8月13日成交的建能高端制造承接示范项目和2020年10月29日成交的年产6000吨新型节能换热器（板壳式换热器）生产项目），采用市场比较法，得出估价对象市场比较法结果为375.37元/平方米，采用市场比较法修正推算出的宗地价格能够反映近期土地市场行情，与比较案例有较强可比性，可信度较高。

3.从成本角度考虑

根据《马克思主义经济学原理》，成本是价值的组成部分，是生产要素耗费的价值表现，是再生产过程的价值补偿尺度。从成本角度考虑一般反映了土地所有者为维护土地所有者权益，保证国有资产不流失，或不做赔本的买卖；但值得注意的是，成本是价值的体现，但不是决定价值的主要因素，市场供求状况才是决定价值的主要因素。比如在建筑密度或容积率较高的棚户区改造中，其土地出让价值可能会低于其征收成本，但要加上开发商缴纳税费、提升城市形象、改善老百姓居住条件等社会效益来看呢，这就要求估价师从市场调控政策、调控方向，并兼顾当前利益、社会效益和长远利益，综合确定出让底价。

例：①根据委托方提供的《德州经济技术开发区工业用地征收土地成本及开发费用一览表》（德州经济技术开发区管委会2020年6月9日），德州经济开发区工业用地征收成本为13万元/亩，则土地出让单价应不低于13万元/亩，即195元/平方米，本次评估价格344.15元/平方米，高于成本。

②根据《德州市人民政府关于进一步加强中心城区土地储备出让工作的通知》（德政发【2020】4号），“四类”经营性用地，市级财政按土地出让价款的50%计提土地收益。该地块可出让土地面积105.12亩，土地征收总成本为81114727元，则土地出让总价款应不低于162229454元，折合154.33万元/亩；本次评估价格208.30万元/亩，高于成本及市级财政计提收益之和。

4.土地估价专业评估机构建议

例：我们依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）、《德州市中心城区基准地价使用手册》 (德州市自然资源局2020年5月)和规划设计条件，由土地估价专业评估师遵循估价原则，按照估价程序，全面调查和综合分析影响地价因素的基础上，采用基准地价系数修正法和市场比较法，结合估价结果的可信度分析，采用加权算术平均数综合计算判定单价为****元/平方米（折合**万元/亩），总价为***元。

估价对象规划为工业用地，拟采用公开挂牌方式出让，宗地位于德州经济技术开发区******（省级开发区），两面临路，该区域处开发区工业聚集区，基础设施配套程度较高，工业企业门类齐全，发展前景较好，同时该区域的土地取得成本，也逐渐上升，故建议出让底价不低于本次评估结果。通过以上分析比较，评估价388.05元/㎡>基准地价375元/㎡>保留价273元/㎡>最低限价204元/㎡>成本价195元/㎡，我们建议评估价作为出让底价；符合当地出让土地市场的水平，同时也保证了土地所有者权益。

四、结语

土地出让底价决策建议价格的高低，直接影响未来土地出让成交价格，合理的底价决策建议有利于土地出让工作的顺利进行，凸显土地估价师的专业性，有利于提高土地估价师的专业形象和社会地位。

参考文献：

[1]《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）.

[2]王泽利、张学延.土地使用权续期价格评估案例分析与思考[J] 中国不动产登记与估价，2017（1）.